Oliver Geden und Severin Fischer von der SWP: Moving Targets

Oliver Geden und Severin Fischer von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin behandeln die Perspektiven der deutschen  und europäischen  Klima- und Energiepolitik für die Zeit "nach 2020". Jenseits von Wunschdenken und eigenen Präferenzen stellen sie die verfügbaren und plausiblen Optionen "kalt-analytisch" dar.

Im Folgenden geben wir die kompakte und gut orientierende Einführung verbatim und nur leicht gekürzt wieder; der volle Text ist als pdf über den Link erreichbar.

Moving Targets.

Die Verhandlungen über die Energie- und Klimapolitik-Ziele der EU nach 2020

Die Energie- und Klimapolitik nimmt seit 2007 einen der vorderen Plätze auf der Agenda der Europäischen Union (EU) ein. Die sogenannten »20-20-20-Ziele«, die unter der deutschen Ratspräsidentschaft beschlossen wurden, waren der erste Schritt hin zu einem integrierten Politikansatz, mit dem die Energieversorgung nicht nur wettbewerbsfähig und sicher, sondern vor allem auch ökologisch nachhaltig gestaltet werden soll.

Aufgrund der langen Investitionszyklen in der Energiewirtschaft und der Zeit, die die EU für ihre interne Positionsbildung im Hinblick auf die internationalen Klimaverhandlungen benötigt, hat inzwischen bereits die Debatte über den Politikrahmen für die Jahre nach 2020 begonnen. Im März 2013 hat die Kommission mit der Vorlage eines Grünbuchs den Diskussionsprozess eröffnet, der 2014 schrittweise in formelle Verhandlungen führen wird. Die Entscheidung über neue EU-Energie- und Klimaziele obliegt letztlich dem Europäischen Rat, in dem die 28 Staats- und Regierungschefs einen Konsens finden müssen.
Diese Studie untersucht, welche Verhandlungsergebnisse bei der Neuformulierung des energie- und klimapolitischen Politikrahmens der EU für die Zeit nach 2020 plausibel und wahrscheinlich sind. Zudem zeigt sie auf, welche Auswirkungen ein absehbar wenig ambitionierter EU-Kompromiss auf die deutsche Energiewende-Politik hätte.

Vergleicht man die gegenwärtige Situation mit den Jahren vor 2007, so wird eine Prioritätenverschiebung erkennbar. Als eine Folge der Wirtschaftskrise hat die Energiepreisentwicklung eine wesentlich größere Bedeutung erlangt. Aufgrund der negativen Erfahrungen, die mit den Klimaverhandlungen der Vereinten Nationen (VN) verbunden sind, ist unter den EU-Mit-gliedstaaten zudem umstritten, inwieweit man sich noch auf unilaterale Vorleistungen festlegen sollte. Viele Mitgliedstaaten stellen nicht nur in Frage, dass die EU an der Trias der Ziele Emissionsminderung, Ausbau der Erneuerbaren und Steigerung der Energieeffizienz festhalten soll. Auch was die jeweiligen Ambitionsniveaus betrifft, ist eine Tendenz erkennbar, hinter den bisherigen Planungen zurückzubleiben. Schon jetzt lässt sich prognostizieren, dass das Projekt einer langfristig angelegten Transformation zur Low-Carbon Economy zukünftig mit großen Umsetzungs-schwierigkeiten konfrontiert sein wird.

Der sich abzeichnende Paradigmenwandel wird in der energie- und klimapolitischen Debatte bislang kaum reflektiert. Die zentralen Argumente, mit denen die Architektur des EU-Politikrahmens und die Geschwindigkeit seiner Fortentwicklung begründet werden, stützen sich nicht auf die erkennbaren Präferenzverschiebungen bei den Mitgliedstaaten, sondern vor allem auf makroökonomisch optimierte Policy-Designs. ...

Diese Studie wählt bewusst einen anderen Weg. Der Entscheidungsprozess wird primär aus der Perspektive der Verhandler analysiert. Im Zuge der Untersuchung werden nicht nur Faktoren der Präferenzbildung bei den Mitgliedstaaten gewichtet, sondern auch prozedurale Aspekte des Verhandlungsprozesses berücksichtigt, die in der Energie- und Klimadebatte unterbelichtet bleiben. Auf diese Weise lässt sich das Tableau potentieller Verhandlungsergebnisse besser ausloten. ...

Da die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten noch am Anfang stehen und wohl erst nach dem Weltklimagipfel 2015 abgeschlossen werden, lassen sich die konkreten Ergebnisse des Prozesses selbst-verständlich noch nicht exakt vorhersagen. Nur ein Teil der Mitgliedstaaten hat bereits klare Präferenzen geäußert, viele verhalten sich bislang bewusst abwartend. Daran werden auch die für Ende Januar 2014 zu erwartenden Vorschläge der Kommission zunächst wenig ändern. Das Europäische Parlament kommt ohnehin erst dann ins Spiel, wenn die Staats- und Regierungschefs die Oberziele festgelegt haben und es im Rahmen konkreter Gesetzgebungsverfahren gilt, Instrumente wie den Emissionshandel neu zu justieren.

Aus deutscher Sicht ist es notwendig, sich bereits frühzeitig mit der vom Europäischen Rat zu treffenden Grundsatzentscheidung zu befassen, insbesondere mit der Architektur, den Ambitionsniveaus und dem Zeithorizont der zentralen energie- und klimapolitischen Ziele der EU. Aufgabe der vorliegenden Studie ist deshalb nicht nur, die Grundelemente denkbarer Verhandlungskompromisse aufzuzeigen, sondern auch zu analysieren, wie diese Elemente miteinander verknüpft und im Detail ausgestaltet werden können.

Aus heutiger Sicht ist es sehr wahrscheinlich, dass die 28 Staats- und Regierungschefs ein lediglich moderates Emissionsminderungsziel beschließen werden. Zudem dürfte kaum ein Konsens darüber herzustellen sein, das bislang für den gesamten Energiesektor geltende Erneuerbaren-Ausbauziel fortzuführen.
Die Auswirkungen eines solchen Verhandlungsergebnisses auf die deutsche Energiewende wären größer, als es hierzulande wahrgenommen wird. Denn im Kontext einer europäisierten Klimapolitik und einer zunehmenden Integration der Strom- und Gasmärkte kann sich Deutschland nur noch bedingt von unliebsamen Entwicklungen auf EU-Ebene abkoppeln. Nicht nur die deutschen Erneuerbaren-Ziele könnten unter Anpassungsdruck geraten. Sollte die EU ihren Ehrgeiz beim Klimaschutz bremsen und der Preis für Emissionszertifikate niedrig bleiben, werden sich auch die im Rahmen der Energiewende gesetzten Emissionsminderungsziele kaum noch einhalten lassen.

Wenn die Bundesregierung dieser Herausforderung wirksam begegnen will, muss sie sich stärker auf EU-Ebene engagieren. Sie wird jedoch nur dann erfolgreich agieren können, wenn sie zuvor klärt, wie sie sich die Ausgestaltung der europäischen Dimension der Energiewende vorstellt, welche Strategie sie mittels einer »Energiewende-Europapolitik« zukünftig verfolgen will. Angesichts der komplexen Verhandlungskonstellation im EU-Rahmen und des immer noch breiten Energiewende-Konsenses ist es naheliegend, einen relativ pragmatischen Ansatz zu wählen. In dessen Zentrum würde das Bestreben stehen, die Energiewende europapolitisch so zu flankieren, dass das nationale Leuchtturmprojekt nicht durch europäische Entwicklungen konterkariert wird. In den EU-Verhandlungen müsste sich die Bundesregierung dementsprechend darauf konzentrieren, zu einer Vereinbarung zu gelangen, die sowohl ein ehrgeiziges Emissionsminderungsziel als auch ein verbindliches Erneuerbaren-Ziel im Stromsektor umfasst.

Print this post